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地下綜合管廊建設的PPP模式探討
發布時間:2015-08-17     瀏覽次數:5215

一、地下綜合管廊建設進入高速期

  地下綜合管廊,又稱“共同溝”,即在城市地下建設一個隧道空間,將水、電、氣、熱、通訊等各類市政管線有機綜合集約化地鋪設在同一條隧道內,并進行集中管理的市政基礎設施。建設地下綜合管廊的目標是對地下空間實行統一規劃,根據各管線單位的需求對各種管線進行統一規劃、建設及后期的統一管理。

  2015年8月10日,國務院辦公廳印發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發[2015]61號,“《指導意見》”),部署推進城市地下綜合管廊建設工作。《指導意見》從統籌規劃、有序建設、嚴格管理和支持政策等四方面提出了十項具體措施,包括編制專項規劃、完善標準規范、劃定建設區域、明確實施主體、確保質量安全、明確入廊要求、實行有償使用、提高管理水平、加大政府投入、完善融資支持等,目標是到2020年建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營。

  《指導意見》的一大亮點是明確管線原則上應地下鋪設,并鼓勵社會資本進入。《指導意見》提出,從2015年起,城市新區、各類園區、成片開發區域的新建道路要根據功能需求,同步建設地下綜合管廊;老城區要結合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開發等,因地制宜、統籌安排地下綜合管廊建設。鼓勵由企業投資建設和運營管理地下綜合管廊,創新投融資模式,推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式,通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式,鼓勵社會資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營管理,優化合同管理,確保項目合理穩定回報。優先鼓勵入廊管線單位共同組建或與社會資本合作組建股份制公司,或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業主委員會,公開招標選擇建設和運營管理單位。積極培育大型專業化地下綜合管廊建設和運營管理企業,支持企業跨地區開展業務,提供系統、規范的服務。

  《指導意見》的另一亮點是明確了入廊要求和有償使用原則。《指導意見》要求,已建設地下綜合管廊的區域,該區域內的所有管線必須入廊;既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。入廊管線單位應向地下綜合管廊建設運營單位交納入廊費和日常維護費,具體收費標準要統籌考慮建設和運營、成本和收益的關系,由地下綜合管廊建設運營單位與入廊管線單位根據市場化原則共同協商確定。在地下綜合管廊運營初期不能通過收費彌補成本的,地方人民政府視情給予必要的財政補貼。

  《指導意見》出臺前不久,國務院總理李克強亦在其主持的國務院常務會議上著重說明了地下綜合管廊建設的重要性。該次國務院常務會議指出,要從我國國情出發,借鑒國際先進經驗,在城市建造用于集中鋪設電力、通信、廣電、給排水、熱力、燃氣等市政管線的地下綜合管廊,作為國家重點支持的民生工程,逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網”等問題,用好地下空間資源,打造經濟發展新動力。同時,要創新投融資機制,在加大財政投入的同時,通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等方式,鼓勵社會資本參與管廊建設和運營管理。入廊管線單位應交納適當的入廊費和日常維護費,確保項目合理穩定回報。發揮開發性金融作用,將管廊建設列入專項金融債支持范圍,支持管廊建設運營企業通過發行債券、票據等融資。

  在《指導意見》及國務院常務會議力推地下綜合管廊建設之前,今年4月,財政部、住房城鄉建設部已經公布了2015年地下綜合管廊試點城市名單,包括包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、海口、六盤水、白銀等十個城市。根據《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》(財建[2014]839號),中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助,一定三年,具體補助數額按城市規模分檔確定,直轄市每年5億元,省會城市每年4億元,其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的,將按上述補助基數獎勵10%。

  今年3月,國務院發展改革委辦公廳發布了《城市地下綜合管廊建設專項債券發行指引》,鼓勵各類企業發行企業債券、項目收益債券、可續期債券等專項債券,募集資金用于城市地下綜合管廊建設。

  上述一系列的政策支持,極大推動了地下綜合管廊建設采用PPP模式的探索和實踐。

  與我國傳統直埋的管線埋設方式相比,地下綜合管廊建設具有以下顯著的優點:

  1、有利于城市地下空間的合理規劃利用,使之更加集約化,可以根據城市發展規劃為地下市政管線的遠期擴容提前預留空間。

  2、地下綜合管廊建成后,可以避免傳統直埋方式下因管線擴容、維修等反復開挖道路的額外施工浪費,減少環境污染;同時,綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸,延長了管線使用的壽命,降低成本。從長期看,經濟效益明顯。

  二、地下綜合管廊建設的PPP模式探討

  地下綜合管廊產生的效益雖然很高,在我國發展也有二十多年的歷史,但是并沒有大規模的建設,主要有以下兩方面原因:

  1、資金成本巨大

  建設地下綜合管廊與傳統的管線鋪設方式相比,地下綜合管廊的前期一次性建設費用比傳統直埋形式的建設成本高出近一倍[1],后期的運營管理費用也高,且收益模式不明確。

  2、缺乏法律監管

  長期以來,我國市政管線已經形成了獨立建設、獨立管理的格局,這種模式與傳統的直埋方式相適應,但對地下綜合管廊則要求管線能夠統一規劃、統一建設、統一管理。我國對管線單位開挖道路暫未有嚴格的法律限制,且對地下綜合管廊的建設和管理的法律法規也不健全,對于產權歸屬、成本分攤、費用收取等與管廊運營直接相關的重要問題都沒有規定,并無強制規定要求管線單位必須采用公共管廊埋線,這也造成了管線單位“各自為政”自行鋪設的局面。而剛出臺的《指導意見》要求各行業主管部門和有關企業要積極配合政府做好管線入廊工作,并且為不入廊者設置審批屏障,這便極大地保障了地下綜合管廊建成后的有效性。

  自2014年以來,國家力推PPP模式,陸續出臺了包括《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等一系列的法規及政策。在PPP模式下,政府部門通過市場競爭機制引入社會資本,有利于解決政府的資金緊缺;同時,政府負責公共產品和服務的價格和質量監督,使得政府能夠通過有限的財政資金提供更多、更優質的公共服務。

  地下綜合管廊屬于市政基礎設施。從PPP的角度看,如果要確保投資人的合理回報,需要考慮建設成本、運營成本與管廊收入的平衡。從地下綜合管廊的項目特點及現金流量分析,由于城市綜合管網建設前期需要大量資金的投入,而向用戶——水、電、煤氣等運營企業收取的租用費用不宜過高(否則運營企業沒有動力進入綜合管網)[2],故我們理解,使用者(管線單位)付費不足以覆蓋地下綜合管廊的建設成本,地下綜合管廊項目屬于使用者付費及政府提供可行性缺口補貼的準經營性項目。

  根據我們在PPP項目中的操作經驗,地下綜合管廊建設若采用PPP模式運作,可以通過以下幾種模式進行:

  1、BOT模式(建設-運營-移交)

  在BOT模式下,政府與社會投資人簽訂BOT協議,由社會投資人設立項目公司(“項目公司”)具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營,并在運營期滿后將管廊無償移交給政府或政府指定機構。運營期內,政府授予項目公司特許經營權,項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用,并由政府每年度根據項目的實際運營情況進行核定并通過財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式,給予項目公司可行性缺口補助。

  其中,項目公司向管線單位收取的租賃費用可以包括兩方面[3]:一是管廊的空間租賃費用,如電力單位等管線鋪設專業性要求較高的,可以租用管廊的空間,自行鋪設和管理管線;二是管線的租賃費用,如供水、供熱等單位可直接租用管廊內已經鋪設好的管線進行使用,由項目公司進行維護和管理。

  具體模式如下圖所示:

BOT模式

  2、TOT模式

  對于政府現有的存量項目,可以采用TOT模式進行運作。在TOT模式下,政府將項目有償轉讓予項目公司,并授予項目公司一定期限的特許經營權,特許期內項目公司向管線單位收取租賃費、并由政府提供可行性缺口補助,特許期滿項目公司再將管廊移交予政府或政府指定機構。具體模式與BOT類似。

  3、BOO模式(建設-擁有-運營)

  在BOO模式下,政府與社會投資人簽訂BOO協議,由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設、運營,政府同時授予項目公司特許經營權,項目公司在特許經營期內向管線單位收取租賃費用,并由政府向其提供可行性缺口補助。特許期滿后地下綜合管廊的產權屬于項目公司所有,項目公司可以通過法定程序再次獲得特許經營權,或將管廊出租予其他競得特許經營權的經營者。

  4、BLT模式(建設-租賃-移交)

  在BLT模式下,政府與社會投資人簽訂BLT協議,由社會投資人設立項目公司具體負責地下綜合管廊的設計、投資、建設,建成后由項目公司租賃予政府或其指定實體,由政府負責經營和管理,政府向項目公司支付租賃費用。租賃期滿后,項目公司將管廊移交給政府或政府指定機構。具體模式如下圖所示:

BLT模式

  在國務院最新規定出臺之前,BLT模式有其適用空間。但在最新的政策環境下,如果出租給政府,政府收取入廊費,則和現有的規定沖突。

  三、示范項目

  2014年11月,財政部公布30個PPP示范項目,其中包含一個地下綜合管廊的PPP項目——河北石家莊正定新區綜合管廊項目,項目類型為存量。從公開信息來看,正定新區的綜合管廊既包括已建成的部分,也包括新建的部分。2015年7月,正定新區綜合管廊項目發布了競爭性磋商的資格預審公告;目前,該項目已進入社會投資人資格預審結果公示階段。

  根據公開發布的資格預審公告,正定新區綜合管廊項目將通過競爭性磋商方式選定社會投資人,提供投資、建設及運營地下綜合管廊服務,由社會投資人與石家莊正定新區管理委員會簽訂《石家莊正定新區地下綜合管廊PPP項目特許經營權協議》,特許經營期限為30年(含建設期2-3年),社會投資人以收取租賃費獲取投資回報。

  最終正定新區綜合管廊PPP項目如何落地實施,我們將拭目以待。


  • 西亞:阿塞拜疆、格魯吉亞、亞美尼亞

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